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能促型国家的角色：事业单位的改革与非营利部门的转型 |
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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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「内容提要」随着中国市场转型的深化，事业单位的全面改革已经提上议事日程。在市场经济中，民间非营利组织构成公共部门和营利部门之外的第三部门，在社会生活中扮演了重要角色。作为计划经济体系的遗产，事业单位在整个非营利部门中占据主导地位，但近年来出现了走向企业化和民营化的变革。在事业单位的改革过程中，国家扮演能力促进的角色至关重要。一方面，建立一个规范的非营利组织监管体系是当务之急；另一方面，国家也可以通过种种手段，培育民间非营利组织自主发展的能力。
「关键词」第三部门/能促型国家/非营利组织/事业单位/公共物品的民间提供
自改革开放以来，有关市场转型的政策研究焦点长期放在企业改革之上，事业单位的改革相对来说遭到忽视。然而，在现实中，许多事业单位已经发生了深刻变革，最为显著者就是“事业单位的企业化”。许多事业单位早已实行企业化管理，而不少长期实行这种不伦不类制度的事业单位已经开始正式转制为企业（注：自2004年5月以来，全国各省、自治区、直辖市、计划单列市除人民出版社保留为事业单位之外，其他出版社均转制为企业（参见戴廉《出版社改革迈出重要一步》，载《瞭望》，2004年6月21日）。）。同时，相当一部分事业单位已经同政府部门脱钩，开始独立运作，走向民营化。然而，由于改革的实验性，也由于人们对非营利组织在市场经济中的定位长期缺乏深入了解，事业单位转型出现了很多混乱局面。进入21世纪以来，随着人们对非营利组织的了解日益深入，事业单位的改革开始引起了广泛注意，激发了不少学术性和政策性争论。争论的焦点在于国家、市场和非营利组织之间的三角关系，以及国家是否应该在非营利部门领域退出的问题。毫无疑问，这些争论不仅具有强烈的政策性意涵，而且具有深远的理论意义。本文试图借鉴有关社会政策和福利国家理论中的所谓“能促型国家”（the enabling state）理念，对于国家在中国非营利部门转型中的作用，提供一种新的思考路向。
一、市场经济中的四种组织类型
事业单位的转型涉及在市场化过程的组织和制度变迁，因此，本文的探究起点自然是市场经济中的组织类型以及它们之间的制度关系。
在实行市场经济的社会中，存在着多种多样的组织。为这些组织分类，可以采取多种维度。一种维度是探究组织的商业倾向。从这一维度来看，最为常见的组织就是企业（或称厂商），其主要活动取向是通过产品和服务的提供来赢取利润，从而为其股东带来最大的投资回报。因此，这一类组织又称营利或牟利组织（for －profit organizations）。与此相对就是非营利组织（non －profit organizations），其活动取向是为特定的社会人群提供某种服务，但并不追求盈利（如果有盈利的话）的最大化，其投资者也不能通过盈利分红的方式获取投资回报[1]（P33-34）。简单说，非营利组织是可以营利但不可牟利的组织。
另一个维度是考察组织创建者的身份。由此，市场经济中的组织也可分为公共组织和民间组织两大类，其分类标准乃是考察其投资来源同国家的关系。顾名思义，公共组织是由政府出资建立或政府作为主要出资者而建立的组织，包括国有企业、政府机构和各种公立组织（例如公立学校、公立医院、公立社会服务机构等），而民间组织则是由民间出资人建立的组织，包括营利和非营利组织。
因此，根据上述的两个维度，我们可以把所有组织分为如下四种理想类型，从而建立起一个分类框架（typology）：一是营利导向的公共组织。这就是国营企业或国有企业（state－owned enterprises ）。在某些国家，国有企业有另外的称谓。例如，在新加坡，这类组织统称为“政联企业”（government－linked enterprises）。国营企业一般包括政府独资拥有的企业，也包括政府持有大股的公司，其中不少是上市公司。
二是非营利导向的公共组织，即政府建立的提供公共服务的机构。
三是营利导向的民间组织，也就是企业。
四是非营利导向的民间组织，一般简称为“非营利组织”。
在英文的文献中，“公共部门”这个字眼儿使用的有些混乱。人们一般把上述分类框架中第一和第二类别统称为“公共部门”（the public sector ）；换言之，公共部门包括国有企业。当使用“公共部门组织”（public－sector organizations）或者简称“公立组织”
（public organizations）时，人们一般是指第二类别中的组织，不包括国有企业。公共部门组织包括政府机构和其他在政府机构之外的公立组织，也就是在中国通称的“机关单位”
和“事业单位”。公共部门组织构成所谓“第一部门”。营利组织（不论国有与否）构成一个独立的部门，即“第二部门”。在此之外的民间非营利组织，则被广泛称为“第三部门”
[2].需要指出的是，理想类型和分类框架永远只能作为分析工具。在现实生活中，不少组织的归属有时会模糊不清，而且也有组织处在变化转型的状态。从理论上，四种组织之间任何方向的变迁都有可能发生。在第二次世界大战结束后初期，西方一些市场经济国家中出现的国有化浪潮，乃是第三类别向第一类别的组织变迁。伴随着福利国家的扩张，第二类别组织的数量急剧增长。
但是，自20世纪80年代以来，全球性的组织和制度变迁的大趋势乃是公共部门瘦身（public－sector downsizing ）。在这一浪潮的冲击下，国有企业的民营化浪潮汹涌澎湃自不待言。
民营化浪潮的冲击还波及非企业性质的公共部门组织，相当一部分这类组织遭到裁撤。这一趋势。尤其在西方发达国家中的社会福利领域非常显著。有关所谓“福利国家收缩”（welfare －state retrenchment）的研究，已经成为西方社会政策研究领域的显学之一（注：这一派学问被称为“福利国家的新政治学”，由哈佛大学政府系教授保罗·皮尔森（Paul Pierson）
倡导（参见Paul Pierson（ed.），The New Politics of the Welfare State.New York：Oxford University Press ，2001）。）。与此同时，民间的非营利组织兴起，出现了美国学者萨拉蒙惊呼的“社团革命”（associational revolution）[3].综观全球，公共部门改革的具体策略可以概括为四种：市场化、分散化、公司化和民营化。一般而言，在公共部门的核心，也就是提供各种公共服务或为全社会提供公共品的部门，建立所谓的“内部市场”
乃是一种常见的改革路向[4].建立内部市场的要旨是将公共服务的提供者与出资者分开，让公共服务的消费者享有更多的选择服务提供者的权利。英国在国民医疗服务体系引入内部市场的实践，提高了公费医疗的效率，在不少英联邦国家中得到效仿，也引起了广泛的关注和研究[5].在涉及跨部门的服务尤其是各级政府分担的服务（例如社会福利），分散化（或分权化）以便让贴近服务对象的地方政府承担更多的责任，尤其是服务提供方面，乃是大势所趋。在公共部门的边缘，公司化和民营化则是两种普遍采用的改革方法[6].不同国家针对不同的公共部门采取了不同的改革策略，或者各种策略的组合[7].
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