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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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［内容提要］治理是当今政治学新拓展的论域，但学界对这一语汇缺乏深入的，特别是以中国为主位的理论分析。本文分别从西方社会和中国不同的历史进程和语境考察了治理的涵义和治理的转型，分析了由于治理转型带来的权力分化和整合，主张以竞争-合作主义的理念分析和处理权力分化和整合问题，重新塑造政府与社会的关系，并以此对中国正在兴起的村民自治、社区居民自治、民间组织及国家与社会的互动提供理论解释模型和分析框架。
当今，"治理"一词越来越多地出现于学界和日常政治生活之中。但是，治理的涵义是什么，为什么治理会愈来愈频繁地出现在政治社会领域，治理模式正在发生什么转变及其背后的理念支撑是什么，这一系列问题还有待学界的探讨。笔者曾在《政治学研究》1997年第1期发表过《Governance：治理的阐释》，对"治理"作了初步的探讨。其后，笔者所在的中国农村问题研究中心，又试图运用"治理"作为研究乡村社会及村民自治的分析框架，并提出了"村治"概念，有关人员发表了若干研究论文。 但是，笔者认为，迄今为止，学界对这一语汇还缺乏深入的理论分析，特别是缺乏以中国为主位的探讨，以至我们在运用这一语汇对村民自治、社区自治、民间组织及其国家与社会关系的分析时，没有强有力的理论支持和解释力。笔者试图在四年之后对这一问题进行再思考。
一
不可否认，治理一词引起我国学界的重视是由于它在90年代成为国际政治学和经济学界新拓展的一个论域，并发端于西方社会。 为此，有必要首先从西方社会的语境下，将其置于特定的历史进程中探究。
英语中的治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意为操纵、引导和控制。长期以来，它与统治、管理和政府活动联系在一起，主要用于与国家的公共事务相关的的政治和管理活动。而统治、管理和公共事务都与公共权力密切相关。实际上，无论中外古今，治理作为政治学词汇，都是围绕着公共权力展开的，反映着国家与社会之间一定的权力关系。它是通过对公共权力的配置和运用，对社会的统治（领导）、协调和控制，以达到一定目标。
但是，在不同历史时期，有不同的治理模式或统治方式。而决定治理模式的则是公共权力资源的配置和运作。公共权力是政治学的核心概念。从政治学的角度看，公共权力是一种特殊的影响力，人们运用这种特殊的影响力达到对国家和社会的支配和控制。当然，公共权力并不是抽象的理念（如黑格尔所言），它的来源由多种要素所构成，如暴力、土地、资本、职业、身份、地位、关系、知识、信息等。
传统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。其深刻根源在于公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权力资源（如土地、资本等）的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果。在这种治理模式下，社会成员被静态地分为统治者和被统治者，二者之间的角色不能互换。统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与。由此会产生以下后果：其一，单极权力造成经济和社会资源配置的非均衡性，统治者可利用公共权力获取更多的财富，由此造成社会差别和社会矛盾；单向性权力运用的随意性会引起差别的进一步扩大，使社会矛盾激化为社会冲突；单极权力配置和单向权力运作的治理模式使被统治者无法在既有的体制下维护和扩展其利益，只得运用反叛和暴力的方式实现权力的更迭。
使传统治理模式受到严重冲击的是国家与社会的分离和公民社会的建立。在传统治理模式下，国家作为"特殊的公共权力"凌驾于社会之上，"是和人民大众分离的公共权力" ，国家支配或覆盖着社会。但在欧洲中世纪，土地封建制使整个社会陷于分散、分裂状态，并在封建制的夹缝中生长出以商业资本为力量的城市市民社会。 城市市民运用金钱向并无多少实际公共权力的国王购买自治权，进行自我管理，从而成为不受国家支配的自主力量。随着市民社会（在西欧，也可直接称为"资产阶级社会"，参见马克思的有关论述）力量的强大，市民阶级要求建立自己的国家，以保护和扩展其利益。为了获取统治权，资产阶级革命前的启蒙思想家强调"天赋人权"、"生而平等"、"人民主权"、"契约政府"、"权力制衡"等，从而建立起公民社会的理念，即国家权力来自于人民同意，国家产生于社会而不是凌驾于社会之上，并由此建立起基本的制度框架。但是，在相当长时期内，由于资本是公共权力的主要来源（如法国大革命中产生的《人权宣言》以财产占有为标准，将社会成员分为享受政治权利的积极公民或政治权利受到限制的消极公民）且为少数人占有，使权力的配置仍然呈单极化状态，权力的使用也表现为自上而下的单向性特点，即韦伯所说的"官僚制"。
只是到20世纪以后，西方国家的传统治理模式才得以真正开始转型。其原因主要是权力来源的多样性和公民社会日益发育成熟。
首先是普选制的出现，使政府权力的产生至少在形式上不再只受资本力量的支配。马克思认为，民主的发展程度，社会对国家的制约程度，乃至公民社会的成熟，都可以从社会参加选举的广度和深度中得到反映。他说："选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想像的而是实际存在的关系。因此而显而易见：选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。由于有了无限制的选举权和被选举权，市民社会第一次真正上升到脱离自我的抽象，上升到作为自己真正的、普遍的、本质的存在的政治存在。" 所以。恩格期曾经高度评价了19世纪末出现的哪怕是资产阶级社会的不受财富和地位限制的普选制。
其次是由于过度竞争造成经济大危机和社会严重不均衡造成的社会冲突，使西方国家采取改良措施，限制垄断，强调均衡，支持参与，有着不同利益、具有自治性和自主性的利益团体在社会生活中的地位愈益重要。政府决策实际成为各种利益团体竞争平衡的结果。具有自治性的利益团体对内部事务有自主权，不仅不受国家的直接控制，反而会影响公共权力的运作。
再次是为了充分反映民意，独立的大众传播日益发达，成为社会参与国家、社会制约国家的重要渠道，进一步强化公民社会的力量，如由于新闻媒介的介入致使美国总统被弹劾下台。由此所造成的结果是公共权力资源配置日益分化 ，不仅是政府、议会，各种社会自治性组织也成为公共事务的决定者，公共权力的运用不仅是自上而下，同时也是自下而上的双向运用。
在西方国家，治理模式的转型是一个自然过程。而治理得到国际社会广泛重视，还是90年代，且有其特殊的背景。就西方社会而言，20世纪30年代以来，政府的作用得到进一步强化。随后，政府力量强化基础上的福利国家模式又遭遇危机，使西方国家不得不重拾传统，强调市场竞争的作用。政府和市场的关系问题成为决策者和学界关注的热点。但是，人们很快又发现，由于社会事务的日益复杂和社会需要的日益多样化，在社会发展中经常发生政府和市场双双失灵问题。在许多领域，非政府组织（相对于政府）或者非营利组织（相对于市场）（如公民志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等，通常又称为"第三部门"）可以比政府或者市场的作用更有成效，且通过这些组织还可以改善政府的管理，弥补市场的缺陷。为此，西方政治学和经济学赋予"治理"一词以全新的含义，认为"与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。" "治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。" 当然，即使在西方社会，关于治理的表述也有很大差异，但是有一点可以说是共同的，即强调权力的分化和双向运行。首先是将公共事务的管理主体由政府扩展到社会。治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理比政府管理更为宽泛，在许多领域，可以没有政府统治，但不能没有治理。而这种治理是建立统一秩序必不可少的。其次，与传统自上而下单向权力运行的统治不同，现代治理则是一个上下互动，权力双向运行的过程。公共事务管理的成效愈来愈依靠政府与公民团体之间相互影响和良性互动。国际社会从而提出了"良好的治理"（good governance）或译为"善治"的概念。所谓"善治"，就是促使公共利益最大化的社会管理过程。正如俞可平先生所指出的，"善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。" 其目的是通过改善政府管理和倡导社会参与，推动经济发展和社会进步。联合国秘书长安南在1997年联合国工作年度会议报告中指出，"人们越来越多地认识到，为了实现可持续发展、繁荣与和平等目标，善治是一块不可缺少的基石。""在这方面，没有任何两个国家的情况是完全相同的。不过一般地说，并且考虑到文化上的差异，善治的含义包括法治、有效的国家机构、公共事务管理的透明性和负责制、尊重人权，以及全体公民切实参与本国政治过程和参与作出影响他们生活的决定。"所以，治理的当下含义更强调通过通过民主参与促使国家与社会的良性互动。
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