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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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中文摘要：近代以来，在公私“二元”分离思维下，鉴于公共事务的“公共属性”，地方公共事务如同国家公共事务一样，一直采取政府垄断的治理模式。在当代，政府垄断公共事务的模式遇到了前所未有的危机。对此，人们必须对地方公共事务的公共属性及其治理模式进行反思，并探索地方公共事务治理的新思维。
关键词：地方公共事务； 政府垄断； 治理危机；新思维
一、公共事务及其治理的传统方式
（一）公共事务及其“公共属性”的传统认识
近代以来，随着市场经济与公民权利的确立，社会出现公共领域与私人领域的分离，社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务，它与个人或周围少数人的私人利益相关，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务，更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性，既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础，也是实现社会繁荣的基础。
公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现，在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务，其具体内容包括：公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等 。[1]公共事务追求的是公共利益，其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享，应采取集体行动加以解决。
公共事务的根本属性是其“公共性”，即公共事务产生于社会公共需求，对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为，相对于私人事务而言，公共事务具有如下“公共属性”：（1）效用的不可分割性；（2）消费的非排他性；（3）取得方式的非竞争性；（4）提供目的的非营利性；（5）生产的规模性；（6）绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性，分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。
公共事务的“公共属性”，使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，无法通过市场交易自主实现，这既是“市场失灵”的关键所在，也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[2]的原因。因此，传统的观点认为，公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。而且，政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排，在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题，并实现规模经济。
（二）公共事务治理的传统方式：政府垄断
公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。迈克尔·泰勒的一句话很好地概括了这两种理由：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”[3]
在这种“公私”二元分离的思维下，尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异，但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性，因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。
自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性，既是市场机制的基本逻辑，也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础；为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突，才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排；为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权，危害市场自由与公民自由，有必要对政府权限与功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化，这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当·斯密将政府的义务规定为三项：保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。[4]当代自由主义者基本上秉承了亚当·斯密以来的古典自由主义传统，依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任，尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪，虽然自由主义的呼声一直不断，但现实中随着公共生活的日新月异，尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大，公共事务日趋丰富膨胀，人类社会回到亚当·斯密的自由放任时代显然是不可能的，政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。
政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上，作出了完全相反的判断：社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的，他们不会也不能够自动地追求公共利益，甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益，因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益；政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”，而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务；为维护和不断增进公共利益，政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯·H·格林、J·A·霍布森、哈罗德·拉斯基、R·M·麦基弗等人认为，政府再也不能像过去那样无所作为了，而应积极地干预社会生活，促进社会福利。在政府干预的历史进程中， “马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”[5]。社会主义国家根据马克思主义的思想建立了公有制经济和计划体制，政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位，一个城里人就无法生存，他不仅没有稳固的经济来源，也没有保障他合法权益的组织，完全被排斥在社会之外”[6]。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，“无不受到政府活动的影响”[7]。
可见，近代以来，除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单，政府承揽的公共事务较少外，无论社会主义国家还是资本主义国家，政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务，尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。
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