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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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摘要：本文把近年来中共党内民主的制度创新分为四个方面：党内民主选举制度、党内民主决策制度、党内民主管理制度和党内民主监督制度，并对每一个制度创新情况进行了详细论述。
关键词：党内民主选举制度 党内民主决策制度 党内民主管理制度 党内民主监督制度 制度创新
十六大报告关于发展党内民主的论述主要可以概括为：一个“试点”，两个“作用”，三种“制度”。一个“试点”是指要扩大在市县进行党的代表大会常任制的试点；两个“作用”是指既要积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，又要进一步发挥全委会的作用；三种“制度”是指改革和完善党委内部的议事和决策机制，党内选举制度，以及党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。从全国各地改革和发展的实践来看，也主要是在充分认识这一指导思想的前提下，卓有成效地进行制度创新。由于其所涉及的主要是四大民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）的范畴，本文拟从这四个方面展开论述。
一、党内民主选举制度方面
党代会和委员会都由选举产生。也就是说，选举是党代会和委员会得以产生、运行的合法性基础。因此，选举制度实行的程度，也就在一个方面反映着党内民主的发展程度。在党内民主选举方面存在的最大问题是，选举往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式。比如说选举是有关领导人主导的形式性选举，而不是充分体现选举人的意志和意愿的实质性选举；有时还存在着以委任制或变相的委任制冲淡或者取消选举的做法。
在党内民主选举方面，近年来的一大制度创新就是用“票决制”决定重大事项，产生党政主要领导干部。票决制始于浙江省台州市椒江区，在1989年4月，该区就采用无记名投票表决的方法任免了44名干部。在总结椒江区的票决制任免干部经验的基础上，2001年9月26日，党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》。《决定》规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全委会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。各级党委决定其它干部的任免，也要在充分酝酿和协商的基础上进行表决。”2002年7月23日发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第三十三条，又重申了这一规定。
2001年9月下旬，吉林省白城市下属县（市、区）换届工作全面展开。此次换届按照2001年8月30日，白城市正式下发《中共白城市委关于任免干部实行投票表决制的意见》（试行）新办法。在任前考核上，以“两票”，即民主测评票和民主推荐票，作为干部升、降、留、转的主要依据——在原来的程序中，这些只能是参考意见。这一改变，使普通群众得以成为干部任免的决定性力量之一：在民主测评中不称职票超过三分之一、全额定向民主推荐中推荐票数不超过半数的干部，不再继续获提名。在过了民主测评票和民主推荐票这两关，干部任命到了最后一关——常委会讨论任命阶段。新办法以无记名投票的方式当场表决。如此算来，干部任免共需经过三次票决，这就是所谓的“三票制”。2002年7月，白城市委按照《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，对县（市、区）部分党政正职领导干部的任免实行了市委全委会投票表决，使“票决制”由市委常委会扩大到了市委全委会。
2002年4月，广东省委常委根据十五届六中全会的有关精神，提请广东省委第八届九次全体会议对3名地级市党政正职人选和推荐人选（清远、茂名两市市委书记和湛江市市长）进行审议和表决，并在这次会议上通过了《新任地级市党政正职人选表决决定试行办法》，并在全国引起了很大的反响。很多地方在任免党政主要领导干部时，都采用了票决制。例如，福建省委无记名票决厦门市长等十名正职人选。山东的淄博市、江苏省的南京市、山西省的长治市、云南的楚雄彝族自治州、浙江的宁波、四川的南充等地，相继采用了票决制。2003年1月26日，中共北京市委九届三次全会以无记名投票方式表决产生了6名区委书记和4名区长推荐人选。
2003年2月，湖北省咸宁市咸安区的“四合一”（党委、政府、人大、政协“四大家”合一且交叉任职，即四块牌子，一套人马）政改，采用的是“两推一选”。“两推”是指群众推荐，党员推荐确定候选人；“一选”是指组织考核确定正式候选人，党代会选举产生党委书记和党委委员。这种“两推一选”，加强了党内民主，主要表现在：党代表直选；党委委员推选；扩大了群众的知情权、参与权、选择权和监督权。尤其是区委“不划框子、不定调子、不内定候选人”，严格按照得票多少确定党委书记、镇长初步候选人，这就减少了选举环境对选举过程的干扰，使得选举能够相对独立地按照自身的性质发展。
如果说前述各地票决制的做法主要还是在单一层面（如市区一级或县一级）实施时，那么云南的做法则是在多层级铺开。云南省规定，从2003年7月起施行《云南省各级党委常委会议讨论决定干部任免事项投票表决办法》，要求省、州（市、地区）、县（区）三级党委凡任免干部一律必须实行常委会票决制，违反规定者将被通报。2003年8月下旬云南省委常委会首次采用票决制任免了59名干部。尤其值得指出的是，无记名投票前的人选介绍，启用了多媒体演示系统，省委组织部负责人指点大幅投影，分别对提交讨论的干部的详细情况进行说明，包括姓名、简历、图像、主要表现、优缺点、民主推荐与谈话推荐内容，以及纪检监察部门的意见等。常委们通过多媒体演示获得了直观、全面的信息后，经过充分讨论酝酿，当场进行无记名投票。
在广东省委的带头示范下，全省21个地级以上市2003年就有19个实行了全委会票决制，通过票决共任命128名县（市、区）党政一把手。2003年年上半年，广东多数市县党政班子换届，组织部门对新班子成员全部进行全额定向民主推荐，由于充分尊重了民意，党委批准的候选人最终当选率超过了99％。更为喜人的是，2003年12月7日，四川省成都市新都区木兰镇639名党员以“公推直选”的方式，开创了全国直选镇党委书记的先河。
山东在2004年的农村换届工作中首次进行党支部直接选举试点，村级“一把手”和党支部完全由群众和党员票决产生。结果表明，群众非常珍惜手中的民主权利，能够选出公道正派、有事业心、有能力的农村干部，党内民主的扩大给农村基层党组织带来了活力和朝气。地处胶东的乳山市是山东省唯一的试点单位。到目前为止，乳山市601个村中已有569个完成党支部换届选举，其中，120个村的党支部及其“一把手”是由群众推荐、党员直接选举产生的。
在选人用人方面，“党内直选”利用民主程序把了第一道关。直选，真正将党内权力还权于普通党员和党组织，真正发挥普通党员“一人一票”的权利。使党章赋予党员的权利得到落实和保障，彻底废除实际存在的或者变相的家长制，彻底废除实际存在的或变相的“官员钦定制”，彻底废除实际存在的或变相的领导干部职务终身制。
总之，从各地贯彻“票决制”情况来看，一是“票决制”的主体，为党委全委会或常委会；二是“票决制”的实施对象，主要是“市县党政领导班子正职的拟任人选”；三是“票决制”的具体执行方式，不少地方将“票决制”与“任前公示制”等措施配套使用；四是从票决制的实行意义来看，票决制的实行，使投票的结果直接决定于普通党员手中的选票，最大限度地排除了表决环境对表决参与者的影响和制约，有利于表决参与者真正按照自己的意愿，充分行使民主权利；探索了选人用人的新途径，使传统主要依靠组织考察任命的选任主要领导干部的方式，不再成为干部选拔任用制度唯一的形式，有利于改变长期存在的只“对上”而不“对下”负责的弊端；重视全委会和常委会作用的发挥，有利于充分发挥党委集体领导的功能，最大限度地避免选人用人上的不正之风，推动干部选拔任用制度的制度化、规范化、程序化。然而，票决制的改革也势在必行。第一、从采用“票决制”的主体看，由常委会向全委会或者是常委会和全委会相结合推行；第二、从“票决制”的适用对象来看，“票决制”的“三重一大”本身的发展应该由“重要干部任免”这“一重”，向另外“二重一大”——即重大决策、重要项目安排和大额度资金的使用——发展。
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