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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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前言
亚太区域性经济合作的概念其实起源甚早，一九六七年成立以各国民间企业为主体的太平洋盆地经济理事会 (Pacific Basin Economic Council, PBEC)<注 1> ，一九六八年成立的太平洋贸易及发展会议 (Pacific Trae and Development Conference, PAFTAD)<注 2> ，到一九八０年成立产、官、学三方参与的太平洋经济合作理事会 (Pacific Economic Cooperation Council, PECC)<注 3> ，分别代表著不同阶段的亚太经济合作阶段，但是均从未出现纯官方政府间为主的经济合作组织<注 4> 。直至八０年代末，监于欧洲及北美地区逐渐形成经贸共同市场或自由贸易协定，亚太地区的国家开始体认到有需要成立一个亚太各政府间经济合作的非正式协商论坛，以讨论解决共同关切的经贸课题。因此，澳洲于一九八九年年初提议在亚太地区创立一个经济合作组织，目的在希望经由部长间的谘商会议，寻求亚太地区经贸政策之协调，促进亚太地区的贸易自由化与区域合作，以维持亚太区域的成长与发展。
一九八九年成立的 APEC 是 Asia Pacific Economic Cooperation 的简称，中文名称是「亚太经济合作」。 APEC 成立时有十二个会员，分别是北美地区的美国及加拿大、东北亚地区的日本及韩国、东协国家的新加坡、印尼、泰国、马来西亚、菲律宾及汶莱，以及大洋洲的澳洲及纽西兰。一九九一年第三届部长会议中正式邀请我国、香港及中国大陆参加；一九九三年第五届部长中同意墨西哥与巴布亚纽几内亚加入，一九九四年再增加智利为会员，因此，目前 APEC 共有十八个正式会员体<注 5> 。
APEC 会员包含了亚太区域内不同经济发展程度的国家与经济体，在追求自身与区域经贸发展的相同意愿与有利可图的理性选择下，暂时排除彼此在发展程度不同、文化社会差异、以及区域内政治安全争议等问题，共同在 APEC 架构与程序下进行非政治性议题的对话与协商。回顾过去的进展，尤其是自一九九三年西雅图首届领袖会议以来，亚太地区的经济合作从「前景」、「目标」、「纲领」、到今年马尼拉会议个别国家行动「计画」， APEC 真的是扮演了刺激整体区域内的经济互动，以及促进区域经贸自由化的角色，而成为一个举世瞩目的区域性国际组织<注 6> 。然而，许多对于 APEC 经济活动或是政治影响的讨论，却较少对于 APEC 本身组织的发展的分析，而 APEC 却是国际组织发展历史上最为特殊的组织型态。因此，本文将针对 APEC 发展至今，在组织架构、决策程序、建制转换、与未来定位的争议上，对 APEC 组织的结构性问题与未来发展可能产生的变数进行讨论与分析。 壹、 APEC 方式：架构与议题设定
冷战后国际局势在经济层面呈现出区域性整合的趋势，从北美、亚太、东南亚、拉丁美洲、到非洲及中东地区均存在著区域经济合作活动。经济整合系指「二国以上的地区在经济活动上所作的某些特殊安排」<注 7> ，最常见的经济整合形态是各种「自由贸易协定」 (Free Trade Agreement, FTA) ，这是一种具有排他性差别待遇的经贸协定，二次大战之后有将近五十个 FTA 形成，而欧市与北美自由贸易协定 (NAFTA) 是此类区域性经济整合中范围最广的两个例子<注 8> 。
亚太经济合作（ APEC ）也是一种区域性经济整合，但是不同于前述区域性经济合组织的是， APEC 既不是一种排他性的自由贸易协定组织，也不是由一个条约所产生的。依据 David Linnan 研究， APEC 可能被认定为以下四种组织之一：（一）如同 EEC 一般的超国家整合性组织；（二）如同 OECD 一般的松散性组织；（三）如同 NAFTA 一般，符合 GATT 第二十四条所规定的区域自由贸易组织；（四）标榜「开放性区域主义」的区域经济组织<注 9> 。这四种分类应该以第四种的「开放性区域主义」组织比较符合 APEC 的特性。所谓「开放性区域主义」 ( open regionalism) 的是相对于前述 FTA 排他性的非歧视性待遇，且以亚太区域为基础共同推动全球经贸自由化，开放性区域主义之特性包括：一、开放性而非防御性，二、承认区域内现存的差异性，三、以务实的态度促进交流，四、参与会员不应具排他性<注 10> 。开放性区域主义的观念早在一九九一年汉城部长会议的宣言中，就已经获得 APEC 正式的认可与地位<注 11> 。
因为亚太区域的经济整合不是任何正式组织架构所能达成的，而是肇因于市场力量与投资活动，因此，会员体所应该积极从事的是减少贸易障碍与加速自由化，而不是发展一个正式的区域经济组织。因此， APEC 的组织架构是以四个具有阶层关系的政府间会议组成，分别为领袖会议、部长会议、资深官员会议、及委员会与工作小组。 APEC 会员体以不同层级官员直接参与会议方式，推动各项议题的沟通与合作。而除了政治与安全问题之外，几乎所有的议题均在工作小组与委员会的范围之内交流意见与建立共识，这种架构的设计与沟通方式经常被称之为「 APEC 方式」 (APEC way) ，以凸显 APEC 的特殊性。
另外，在非官方的参与方面，包括从一九九二年成立的名人小组会议（ Eminent Persons Group, EPG) 和一九九四年成立的太平洋企业论坛（ Pacific Business Forum ），但是从一九九五年十一月起，这两个机构已被新成立的 APEC 企业谘询委员会（ APEC Business Advisory Council ）所取代。此外，太平洋经济合作理事会（ PECC ）和南太平洋论坛 (South Pacific Forum) 也是 APEC 的正式的组织观察员身分，经常会提供相关资讯给 APEC 相关机构<注 12> 。以下将针对各项主要会议作一简要说明。 1. 非正式经济领袖会议
非正式经济领袖会议原本并不是 APEC 正式架构的一部份，但是自从一九九三年以来，领袖会议已经逐渐成为 APEC 每年的焦点，且渐有建制化的趋势。首次领袖会议是一九九三年美国担任轮值主办国时，由美国总统柯林顿所发起，于一九九三年十一月二十日在美国西雅图举行。 APEC 过去只有每年一次的部长会议，即数次的资深官员会议，但自从西雅图领袖会议之后， APEC 就成为热门的区域国际组织。一方面西雅图会议也是史无前例由亚太地区各国经济领袖齐聚一堂；另一方面当然是由于亚太地区的经济发展已经成为众所瞩目的焦点，任何集结所有亚太地区领袖的会议决议或共识，都将影响著世界人口最多、产值最大的区域经济发展，同时对全球整体经贸发展亦有重大影响。
西雅图会议宣言提出了一项「远景」 (vision) 声明，指出 APEC 各国之间差异仍大，因此有必要加强合作以促进繁荣。宣言同时主张遵循「开放的多边贸易制度」 (open multilateral tradng system) ，以创造一个稳定与繁荣的亚太区域 <注 13> 。 APEC 第二次领袖会议于一九九四年十一月十五日在印尼茂物举行，会后十八个会员体领袖共同发标「茂物宣言」，承诺各国立刻推动贸易及投资自由化的「目标」 (goal) ，先进国家要在西元 2010 年前，开发中国家在 2020 年前达成贸易及投资自由化的目标。 APEC 应加强开放的多边贸易制度、促进亚太地区内之贸易及投资自由化、以及强化亚太发展合作等<注 14> 。
第三次领袖会议在日本大阪举行，通过「大阪行动纲领」 (Osaka Action Agenda) ，这项「纲领」是为了达成茂物宣言所宣示之自由化目标，所拟定未来各经济体为达成自由化目标之中长期指导原则。「大阪行动纲领」分为两部份，第一部份是自由化及便捷化，主要内容包括一般性原则、推动之架构、以及特定领域之行动计画等。第二部份为经济与技术合作，主要合作项目计有十三项<注 15> 。 APEC 第四次领袖会议于今年（一九九六年）十一月于菲律宾马尼拉召开，会议中通过了「 APEC 马尼拉行动计画」 (MAPA) ，这些包含各会员体提出的「个别行动计画」，汇整了各国为达成贸易与投资自由化目标所承诺实践的个别行动<注 16> 。第五次 APEC 领袖会议预计将由加拿大召集举行。 2. 部长会议与资深官员会议
APEC 系以部长级会议 (Ministerial Meeting, MM) 为主，自一九八九年成立召开以来，每年由东协成员及非东协成员轮流主办，出席代表为各会员体的经济部长或外交部长。其主要任务是决定 APEC 活动的方针，讨论区域内重要经济问题，会员体如果认为有特殊共同问题需要处理时，也可以召集专业部会部长会议，如财政、环保、能源、电信等部长会议，有些专业部长会议也同样是每年举行，但也有些专业部长会议仅至今召开一次，如教育部长会议。 部长级年会召开前，会议主办成员视需要举办若干次资深官员会议（ Senior Officials Meetings, SOM ），会议主席由当届部长级会议的主办国代表担任。 SOM 为 APEC 运作之核心机制，每年召开四次，但也有为议题沟通需要而额外召开。各会员体出席 SOM 的多为司长或局长层级官员，主要在准备部长会议、讨论部长会议决议的细部事项、以及沟通各国对于部份议题的政策与态度等。 3. 工作小组与委员会
APEC 另设十个工作小组（ Working Groups ）及三个委员会，负责推动各项功能领域的合作计画与工作。这些工作小组及委员会分别有主要推动成员（ Shepherd ）担任主席及副主席职务。这些几乎涵盖所有非政治领域的工作小组与委员会，可谓是国家推动和主导亚太国际议题 (international agenda) 的主要场所。
十个工作小组包括：贸易推广（ Trade Promotion ）、贸易及投资资料审定（ Trade and Investment Data Review ）、工业科技（ Industrial Science and Technology ）、人力资源发展（ Human Resources Development ）、区域能源合作（ Regional Energy Cooperation ）、电信（ Telecommunications ）、渔业（ Fisheries ）、海洋资源保护（ Marine Resource Conservation ）、运输（ Transportion ）、以及观光（ Tourism ）。另外，三个委员会分别为：贸易暨投资委员会（ Committee on Trade and Investment ）、预算暨行政委员会（ Budget and Administrative Committee ）、与经济委员会（ Economic Committee ）。
除了这些常设性工作小组与委员会外，还有一个中小企业政策特别委员会 ( PLG-SME) ，以及农业技术合作（ ATC ）特别委员会。此外， APEC 正逐渐扩展至与经济发展与合作密切相关的其他议题，例如环保与经济的关系、永续发展、人力资源等，使彼此相互讨论这些日益重要的全球性问题，以产生区域性合作的了解与契机。
在主导议题层面，因为国际组织不仅是一项机构、一种空间、或是一个俱乐部，国际组织更是一个「过程」 (process) ，一个国家参与国际议题讨论、协商与合作的过程。因此，参与国际组织重要的是参与该组织关切的国际议题的协商与合作，并且依据本国利益主导议题合作的进行与内容<注 17> 。亚太国家在冷战结束之后，充分体认到彼此在国际组织中功能议题的协商与合作，除了是有利可图的理性选择之外，也是国家争取扩大经济利益与国家威望的主要外交战场。
在此以 APEC 环保议题的讨论与发展举例说明。在各国企图争取主导 APEC 经贸发展议题之时，加拿大希望推动亚太环保议题的协商与合作，以彰显加拿大在环保事务上的贡献与影响力。一九九三年 APEC 西雅图非正式领袖会议与部长会议时，加拿大开始提出召集环保部长会议的主张，并获得与会领袖的认同。于是一九九四年三月首次的 APEC 环保部长会议在加拿大温哥华举办，会议中通过将环保整合于经济中的「 APEC 前景声明」以及「经济与环境整合架构原则」。部长会议结束后，加拿大继续鼓吹后续活动，在一九九四年五月的 APEC 资深官员会议中，加拿大提议召开环保间家会议，并与我国合办该项会议。因此一九九四年八月 APEC 环保专家会议在我国的花莲举办，这次会议系由我国和加拿大共同主办，加拿大延续其温哥华会议的成就，再进一步促成这项会议，显然可见其企图维护对环保议题的主导地位<注 18> 。在加拿大的持续推动下，一九九六年的环保资深官员（ SOM ）会议在加拿大温哥华召开。会中讨论多项议题，并对同年七月将于菲律宾举行的永续发展资深官员与部长会议议题进行讨论与建议。而一九九七年轮由加拿大召集举行 APEC 会议，由于会议主办国对于会议议程具有相当影响力，故可预见环保议题必将是该年会议的重点之一。
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