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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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让我先从身边的一个实例说起。一个小区物业管理公司管理着十几个住宅楼，其中一座住着大学教职工约150户。他们不满意小区的脏乱差和无秩序，比如空闲房间的门窗未关好，刮风季节乒乓乱撞，既产生了噪音，又损坏了玻璃；还比如小区收取“绿化费”，但居民未见绿化却见有限的空地上被铁栏围成了收费停车场；还有电话收费混乱无据；水电天线等设施的故障不能及时维修等等。居民与小区管理者交涉，无效果；居民找到小区的上级管理部门，他们来检查了一次，对脏乱差罚了款，可是罚款后脏乱差仍然继续；居民又找到电视台给小区曝了光，也不见明显改进。最后，居民只好找到楼房所有者单位，某所大学的房管处请求处理，房管处的反应是：你们到处告人家，已经破坏了两家关系，我们出面也是无济于事。在住户的再三要求下，大学房管处还是和小区谈了楼前垃圾的问题。三个星期以后，垃圾清除了，但绿化仍然拖着，空地不绿化，又自然变成了垃圾场兼停车场。于是，这场监督行动绕了几个弯，在试过了各种可能途径之后，又回到了原来的起点上，它没有能推动任何长期稳定的进展，基本上以无效而告终。
经济学通常用成本过高解释上述过程--如果监督的付出大于它所能带来的收益时，监督就难以实行。这是在监督发生之前的理性计算，它能解释人们要不要实施监督行动，即监督会不会被人们选择的问题。我们这里的案例有所不同：第一，查处效果甚微或只有暂时性，难以取得稳定的成果，查一次略有收敛，不查又恢复原样，这说明在告状和检查之外，对损害正当利益的行为约束无力，而我们要讨论正是这种非突击性的常规监督；第二，居民已经投入成本---他们自发组织起来，开会集中意见，选出代表，写出意见书，经所有的人通过、修改、签名，确定送交部门，居民花时间，付路费......，总之监督已经开始，而且在人们的预期中它应当起到作用，但事实却不是如此。当然我们可以说，居民事先没有监督实现的费用究竟有多大，是属盲目行动，但是《小区服务手册》说他们有这项权利，为什么改进工作的建议不被重视，明文规定的权利不能有效使用呢？是什么东西阻止了他们的行动的预期效用，从而使得合法监督行动的效果相当有限？
成本高实是监督失败的原因之一，但我们更感兴趣的是成本高的原因。这场不成功的监督行动反映了我们社会中监督者与被监督者结构关系的某些特性，它提示了对于权利（以及权威）的制度化确定中存在着若干不平衡现象，这些特性妨碍着监督者和被监督者之间形成有利益约束的关系，这种现实对监督后果提供的反向激励常常超出人们的理性预期。
个人权利和组织（单位）权利
在上面的实例中，住户虽然构成了一个利益共同体，但他们集体向小区提出要求，仍不能算是“有组织地”上达方式，对于小区来说，由产权所有者——大学房管处和小区管理处之间的往来才是两个“组织”之间的正式交涉，他们认定，单位比住户自己有着更权威的代表资格，单位代表住户比他们自己代表自己更为正式，虽然住户才是主要的利益牵涉者（他们当中已有很多人购买了住房的产权或部分产权）。小区认为，即使是在房屋全部售出后，有关的管理事项（比如修缮，比如送天然气）仍须由大学出面和小区联系，“我们只是组织对组织，不对个人办公”［1］，显然，在这里，“公”意味着单位代表居民的地位和资格，只有单位才能使他代表的集体有“公”的标签，使它变成一个有共同问题的组织集体，否则他们不能被视为办公的对象获得与组织同等的对待。这反映了我们社会中的一个制度化行动规则：单位（组织）权利相对于个人权利有明显的优先地位和权威性，前者被广泛接受为有资格的，受重视的、正式的工作角色，而后者只是一种组织以外的分散意见，虽然他们在程序上合法，仍不可和单位意见的分量同日而语。
这种规则说明了在我们的安排中，组织（行政）身份是体制内交易（含工作监督）资格的条件。这项条件把许多利益相关者的权利排除在监督工作之外，充其量，他们只有反映意见（提供信息）的作用，不能参与处理事务，更不能决定处理的结果。虽然，小区居民的住房管理和付款方式已经独立于（脱离）单位，但是他们的权利并没有得到相应的授予。我们还可以在社会中看到这种现象的扩大形式：明明子公司已经脱离了母公司，但是劳动局根本没有把子公司当成一个独立的法人、各种劳动关系都要求他们回去找自己的行政“上级”来办理，诸如计划生育、卫生达标等杂事，有关部门都要求上级单位负责，而已经独立的子公司到哪里去找“行政上级”呢？［2］
上述规则对于监督的实现有着重要意义，因为它在利益相关者之间造就了权利义务的不平衡关系——不能使一方对另一方的违约行为实行约束。按照现在的物业管理规定，消费者（住户）向小区缴纳的费用已经包括物业管理的各项成本——成员薪金，水电气消耗，绿化，保安，卫生，存车，天线，水泵，电梯运转，房屋维修，……由使用者承担费用说明住户是物业公司服务的“购买”方，物业公司是“受雇”、“出售”服务者，它以这个服务市场（住户需要）为生存之本。他们和住户之间的关系是后者提供费用（因而有权享受赢得所需服务），前者提供服务（因而有权收取相应的费用）。居民不缴纳费用或小区不提供服务、只缴纳部分费用或提供部分服务，都是损害对方利益的违约行为，如果这种情况出现必被视为违约，保护自我利益的动机会激励监督（责任）的存在。因而，监督以权利义务的平衡——等重关系为基础，它要求契约对双方平等对待，这样，契约关系必定同时是一种交易双方相互监督的关系。
这是一种水平式的监督形式，它的特点是交易双方以平衡利益分配的契约为标准，以维护利益的权利有效为条件。不同的权利义务关系必定极大地影响监督行动的效果，在上面的例子中我们看到，住户权利相对于组织（单位）权利的微弱，使得利益相关者双方的权威地位失去对称，这样的住户实际上并不具有监督小区的能力，所以我们能够看到不平衡的现象出现：如果居民拒绝缴费会立即受到小区停止服务的惩罚，而如果小区未能提供等量的服务，居民用什么来处罚小区管理者？或者说他们有什么权力能够对小区管理形成压力？他们能够拒交费用么？他们能够控告违约使对方补偿居民的损失么？他们能够“解雇”管理公司另求高明么？他们能够搬出小区另外选择满意的居住地么？很显然，管理者能够损害居住者的利益，而后者不能直接使前者的利益受损，小区管理者不会因为达不到管理水平被解雇，居民不是雇主也不能决定解雇他们不满意的管理者，这些权利是由其它机构行使的。 小区物业管理是近年来得到迅速发展的新型管理形式，它的用意在于，促进过去由单位承担的社会管理（福利）转化为服务性产业进入市场。但是在上述制度关系的延续作用下，小区物业管理形式被重新投入旧体制而限制了它的崭新发展。本来，这种管理方式已经产生了交易双方建立契约的机会，通过对这一机会的利用，居住者可以使用监督提高物业管理的质量，从而推进物业管理的法治建设，使整个社会的制度化水平获得提高。但是在上面明显不能适合的权利关系下，当事人个人权利的不具权威性，个体在市场交易中使用法律、利用经济机会的能力被大大地削弱了，与此相伴随的个体监督地位的失效，对于整个社会来说，是一种广泛而廉价约束力量的巨大浪费。
组织监督：单位和行政监督
最直接的利益相关者却不是最合资格的利益监督者——我称之为利益和利益权利的分离，使得保护利益的行动主体需要寻找组织（单位）的代理，借助于产权单位或小区上级管理部门的行政权威才能行使监督，也就是说，当事人监督须转换成为组织监督才能获得合法性，这一事实须引入另一个变量——组织监督——继续我们的分析。那么，个人监督须由组织“代理”实施的效果如何呢？
产权单位（大学）在这里的角色并不是裁定纠纷的第三方机构，它被给予代表身份的原因是，它是那座楼房中住户的工作机构，它被指定有代表自己员工利益的责任。小区的上级行政机关有行政仲裁的权力，但它不是居住者，因而不是直接的利益相关者。在我们的制度中，这两种组织都是常用的监督代理者，但其所应负责的唯一对象又不是居住者，或者说居住者只不过是对象之一。这种关系给它们带来了对监督后果进行衡量的必要性。如果监督与本单位的其它利益存在冲突，监督就成为不划算的事情。因而由第三方组织代理监督的后果，是使监督行动极大地受到其它相关组织利益的牵涉，和居住质量相比，如果组织利益的价值高过居住者的利益，监督实施的成本必然由于加上这项利益衡量而增大，监督的能力也因此受到更多不确定因素的影响。
另一方面，组织监督需要的信息传送时间更长，居民需要把事情整理成报告上交，报告要在各部门行走，而且每一个部门都不是专为处理此事而设，它有大量的其它工作。更重要的是，信息的上达是否畅通准确也影响着事件的进展，如果出现了误传需要重新调查写报告，如果上达不畅通需要投递另外的渠道，如果进展缓慢需要不断催促，……所有这些工作说明了组织代理监督必须以畅通、准确、繁杂的信息传送为前提，这又使得单位组织不得不耗费相当的工作精力来进行主要工作目标之外的信息处理。不能不说这是一个额外的负担，许多组织理所当然竭力推脱之。
个体权利被鼓励（需要）转化为单位权利才能获得正当性，这是一个成本相对较高的安排。单位组织的代理地位不仅增加它自己的工作量，而且使得监督和监督者之间加入了一系列其它的利益要素，监督计划可以因为这些要素轻易地被改变，在组织和组织的各种关系面前，居住者的利益常常降到次要位置。比如在上述例子中，产权单位希望小区房子尽快投入分配与使用，因而极大地依赖小区的合作态度。在水、电、气、修理和资金等问题上，并不是小区依赖产权单位，而是产权单位依赖小区。小区是产权单位联系政府管理部门的中介，因为房子不在大学管辖区内，管辖区由政府行政划界分配，管理公司的权利通过分配获得，和产权拥有者的挑选无关。因此，管理公司占据着资源调配的中介地位，它有着更多的机会约束产权单位甚至住户，这种“管制”而非“服务”的角色，决定了产权单位是“求”它而不是要求它。小区管理质量达不到要求丢不了它的管辖权，丢不了它的员工饭碗，小区不能入住带来的收入减少是国家和产权单位的损失。因而，不是居住者、不是产权单位，而是小区管理者掌握了相当多约束他人的砝码，它无可比拟的优越地位可以用来控制不利于己的事情发生，它完全可以根据两个单位之间的关系，决定投入多大的管理力量，而产权单位必须小心谨慎处理和小区的关系以谋求对方的合作。如果大学不希望因这事件失去对方的合作，它当然没有代表居民的动力。因为对它而言，这么做有害而无利。
相比较于产权单位，小区上级的行政监督有一定的效力，但这效力也相当有限，原因之一是结构的有涉性。行政监督往往由本部门的上级机关实行——而不是由工作、领导、关系、利益无涉的其它组织实施，工作关系的“有涉”对于监督的影响有目皆睹，这些关系产生出来的利益衡量完全可能使监督成为不利于本部门的事件。行政监督与契约监督不同。它通过上级检查实行，与利益联系不紧密，下属的管理水平高通常能带来行政荣誉，但这种行政荣誉并不能转化为商业信誉——比如不会因此扩大管辖权-接管那些不善管理的部门，相反，上级部门的权力扩张和利益获得必须通过本管理区的进一步挖潜，依靠占有、调拨和下属部门的盈利能力得到保障。而过多的和自己的下属过不去，势必损害这些利益获取，同时损害自我权威。这些考虑使得许多的行政监督化为泡影。
行政监督的部分效力来自于行政权的优先性和科层位序，它必须是以上下级的方式进行，由于更多行政权力的上级来监督下级。不同于水平监督的对等关系，行政监督结构是阶梯式的、由上而下的、大权威约束小权威的。而小权威为了避免被监督，倾向于阻止不利自己的信息向上流动，因而大权威需要依赖本部门行政结构之外的信息来源，如果这些渠道不畅通，行政监督也将无所作为。另外上面已经谈到，行政监督不是随时在场的，突击性和时紧时松是它的特点，这是造成监督效果不稳定的原因。同时，与产权单位监督一样，行政监督也需要依赖信息传递网络的有效工作［3］，行政部门必须设法保持接近信息源，必须确定直线管理的机关并公布于众。而行政监督通常是上级对下级的事件，为了保持权威，必须确定纵向的领导和被领导关系，对于平级的、甚至下对上的监督关系，则须有更高级别的行政权威代理方能推行。因而，行政监督的有效是以更大的组织成本投入、以及排斥其它形式的监督权利为代价的。
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