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再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究 |
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作者：佚名 论文来源：在职教育交流中心 点击数： 更新时间：2007-5-21 |
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一 引 论
90年代初期，几乎所有的人都预言中国政府即将垮台。但是，在经历了80年代此起彼伏的动荡特别是「八九风波」之后，中国大陆在90年代却出人意料地赢得了政治稳定，而且与政治稳定相伴的是持续的经济增长。与此同时，整个东欧和苏联的社会主义阵营崩溃了。自70年代中期以来，民主化浪潮席卷全球，世界各地的权威主义政权纷纷垮台。在这种全球背景下，中国的经验不能不说是一个「世界奇迹」。
显然，就政治论政治无法解释这一「奇迹」，因为与大陆政治结构相似的其他政权几乎都垮台了，所以要理解中国大陆的政治稳定，不但要理解它的政治结构，还要理解社会结构、政府的统治策略和实施能力，也就是说，要理解广义的国家与社会关系。
在这一研究领域，现代化理论是主流理论。它认为挑战社会主义国家政治稳定的根本力量是民主理念。这一理论认为，发展中国家注定将以新型的意识形态和组织模式来取代传统的文化和社会体系，而且这些新形式也就是西方模式。在现代化理论的信奉者看来，西方模式具有「放之四海而皆准」的普遍意义。李普塞特（Seymour Martin Lipset）在他的经典论文中提出，一个国家用以衡量经济发展程度的指标越高，它的民主化程度也就越高。他认为，工业化和都市化，伴随着人口的集中和增加与大众传媒的发展，从而加快了新闻和信息的传播，教育程度的提高以及中产阶级的出现和壮大，也会提高人民的政治意识和参与兴趣，因而民主就有可能随之产生2。亨廷顿（Samuel P. Huntington）认为，发展中国家的政治不稳定源于「政治参与爆炸」。在这类社会中，社会经济的发展将不可避免地导致政治参与要求的急剧膨胀，但是政治发展落后却使得社会无法提供足够的制度化渠道满足参与要求，这种需求与供给之间的「差距」将导致政治不稳定3。1974年以来，众多的非民主政权，包括西班牙、葡萄牙、希腊、南韩、台湾、巴西、阿根廷、智利、乌拉圭等等，都走上了民主化道路。这个被亨廷顿称之为「第三波」的席卷全球的民主化浪潮，给予现代化理论以强有力的支持4。毫无疑问，这些理论可以解释80年代的中国经验，但不能解释90年代的中国经验。尽管市场化、私有化在继续推进，对国际社会开放也在进一步扩大，社会经济指标也在向着有利于民主化的方向发展，但是90年代的中国大陆并没有出现上述理论所预言的政治动荡加剧的情况，相反，这一时期反倒比80年代更加稳定了。
是甚么原因促成了这一时期的政治稳定呢？本文尝试借鉴金耀基在〈行政吸纳政治──香港的政治模式〉5一文中提出的政治模型解释这一疑问。
金耀基指出：「『行政吸纳政治』是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的『精英整合』，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。」6 「要掌握香港政府的政治艺术和本质，『共治』是一个锁钥性的概念。共治在本文是指由英国统治者与非英国的（绝大部分为中国人）精英共同分担决策角色的行政体系，共治表现之于政治上的是一种精英构成的共识性政府的形式。可以说，这是香港政府回应『政治整合』问题所采取的一种可名之为『草尖式』的途径，英国统治香港自觉地或不自觉地建立在这个共治的原则上。……由于『共治』原则的运作，非英国的精英，特别是中国人的精英，逐次被吸纳进行政决策结构中，从而，在行政体系之外，很少有与这个体系站在对抗立场的政治人；即使有，其政治影响力也大都是微弱无力的。」7
行政吸纳政治的另一个途径是「谘询」。英定国（G. B. Endacott）把香港政治称为「谘询性政府」。他指出：「对香港宪章之运作的研究显示，在政府作任何重要的决定之前，有关的意见是经常地受到谘询的。……有些时候，……还会征求社会公众的意见。真的，政府运用谘询的方式是那样的广泛，『谘询性政府』一词实足以恰当地描绘香港政治的最主要的特征。」8尽管金耀基认为「谘询性政府」没有抓住香港的政治本质，但也承认「谘询」在香港政治中的重要作用。他指出：「香港行政还有一个极为特殊的制度设计：即几乎所有的政府部门，都设有谘询性的机构，……这些委员会的目的是使各个行政单位能广泛地经常地接触社会各界的人士及他们的意见，以使政府的决定尽可能地符合公众的意愿和利益。……香港行政这个谘询性的制度设计，使政府对社会的意向有更敏锐的反应，因而常能化解许多潜在的冲突，同时，也使政府不至孤傲地脱离社会，形成一个闭锁的集团。」9
金耀基把这一切称之为「政治的行政化」或「行政的政治化」，并指出「行政系统被赋予了政治功能，使行政系统承担及发挥纯技术性专业性之行政以外的功能，这使香港的行政与韦伯（Max Weber）的『科层组织』的理型有所不同。」10
值得注意的是，金耀基的分析方法在某种程度上带有马克思主义的阶级分析方法的「色彩」。马克思主义强调：「国家是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具」，而且与国家相对的社会不是铁板一块，不是由无差别的人组成的，而是分化为一系列不同的群体，它们各自占有的资源不同，社会地位和生活状况不同，与国家的利害关系不同，对各种问题的反映不同，所拥有的实力和行动手段不同，因此对国家和社会的影响也不同。这一理论提醒我们，必须正视阶级之间利益分配的不平等和不公正，以及随之而来的阶级联盟和阶级冲突。这对于我们理解90年代的中国政治稳定是十分重要的。
本文的基本假设是：90年代的大陆政治表现出「行政吸纳政治」的基本特征，而且这是大陆能够赢得政治稳定的根本原因。下面将对这一假设进行检验。
二 政治的属性
在中国大陆，至少到目前为止，国家还处于绝对主导地位，社会的权力状况，在很大程度上，取决于政府的态度和需要。因此，我们首先要分析国家的属性、国家控制社会的方式及国家实施控制策略的能力。
从集权政治到权威政治
全球化使国家之间的制度竞争成为必然。制度竞争的实质是制度的经济效率的竞争。在全球经济竞争中的失败，势必导致制度合法性的丧失。二战以来两大阵营之间的「和平竞赛」以计划经济的失败告终，并导致全球性的社会主义制度的合法性危机。
邓小平的改革，很大程度上是对这种合法性危机的反应。邓小平希望通过市场化改革和对外开放，加上有限的政治和社会改革，赢得经济增长，藉此维持甚至强化中共的统治地位。与中共的初衷不同，邓小平的改革不但已经深刻地改变了中国大陆的经济制度，也深刻地改变了它的政治属性和社会结构11。
随着市场化改革的发展，在90年代中期，中国大陆完成了从集权主义体制向权威主义体制的转变。在新体制下，中共仍然坚定地垄断政治权力并且严厉控制公共领域，但是它不再全面控制经济活动（放弃了计划体制），不再固执地兜售意识形态，不再监控公民的个人和家庭事务，不再发动大规模的群众运动，最重要的是，它实行对外开放政策，而且宣称「要与国际惯例接轨」。
「权威政治」或「精英政治」还没有揭示中国政治的本质。其实所有的政治都是精英政治，即少数人垄断政治舞台，而绝大多数人被排除在外，或是成为政治精英的傀儡，所不同的仅仅是「程度」而已。中国大陆的权威政治与一般的权威政治不同，它的「特色」在于，执行统治任务的党政官僚集团本身就是统治阶级，即统治集团就是统治阶级，代理人就是委托人。政治精英不代表任何阶级，他们凌驾于一切阶级之上，对所有的阶级实行「权威主义」统治。他们仅仅对自己的利益负责。
意识形态的更新
市场化改革的影响至为深远。不但政治制度随之发生了适应性变化，意识形态也随之而变。原有的意识形态破产了。对于今天的共产党来说，马克思主义、列宁主义、毛泽东思想已经失去了提供合法性的功能。新的官方意识形态是「邓小平理论」，其核心思想就是「一个中心，两个基本点」。邓小平制定的这一「党的基本路线」，集中而准确地表达了权威主义政治的精神，即在保持一党专政的同时，推进市场化改革和对外开放。
官方意识形态的民间版本是80年代中期兴起的「新权威主义」。这一理论主张，在具有现代化取向的专制政府的领导下，实行市场化改革，在此基础上，再进一步实现自由化和民主化。但是，这一理论并未得到中共的青睐，同时还受到自由派的攻击，因此在80年代后期和90年代初期没能获得充分发展。90年代中后期，新权威主义再度兴起，并逐渐成为一种主流社会思潮，但其理论形态至今仍然十分粗糙。
「八九」是一个转折点，自此以后，中共从「革命党」转变为「执政党」。如今中共的组织目标仅仅是「执政」或「掌权」。中共变成了地地道道的「理性经济人」，奉行「实用主义」。只要能维持或扩大统治集团的既得利益，甚么理论、道路、原则、价值都可以接受。这就为改革清楚了障碍，开辟了空间。与此同时，党政官员的价值观也彻底「庸俗化」，对于他们来说，最有价值的东西就是「钱与权」12。
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