地方治理（local governance）是中国政治体制改革的重要组成部分。对地方治理的研究是近年来学界一直关注的焦点。国家权力在地方治理的成败，关键在乡镇。乡镇权力是中央政府权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的「乡政」权力运行是国家权力与社会权力互为渗透、互为影响的连接点。本文在此对乡镇权力的讨论所做的努力只是初步的，主要不是试图去解决一些问题，而是试图提出一些问题，以引起学界和有关部门的重视与争论。

一　制度背景：人民公社到乡镇政权

　　二十世纪80年代，中国农村普遍实行了农业的家庭联产承包责任制，曾经推动这场改革的公社干部们很快发现，改革挖去了公社自身存在的基础。生产队失去了组织农民进行生产的职能，大队和公社也无须对农业发号施令。「三级所有、队为基础」的人民公社制度在实际运作中也暴露出一系列弊端，克服这些弊端的传统方法是超经济的政治强制，是持续不断地开展阶级斗争和路线斗争，是不遗余力地向农民灌输社会主义思想。但是，经济不会长期听任政治的摆布，经济演变的逻辑或迟或早会冲破政治的藩篱而表现出它的不以个人的意志为转移的特征；社会不会长期听凭与之不相适应的制度的控制，它或迟或早会迫使制度朝着更适合于它的发展的方向变革。变革的导因深植于农村的经济和社会现实之中，变革的推动力又一次来自中共中央，变革的实施依然是乡村政府1。

　　1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确规定「当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党，政不管政和政企不分的状况。……村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。……有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行」2。这就从人民公社时期的「政社合一」模式、「文化大革命」时期的革命委员会「一元化领导」模式到改革开放时期的「三位一体」（乡镇政府、乡镇党委、乡镇经济组织）模式的过渡3。这时国家与社会个体的关系可用如下图表示4：

　　这种乡政村治在运作上与政社合一体制存在着如下区别：一，在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导的关系，而是指导关系；二，在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；三，在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。

　　「制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度是一系列被制定出来的规则、守法程式和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为」5。中央政府通过制度创新来划定国家与社会关系的界限，避免国家过多的侵入社会，以使社会自主性增强，形成「强国家强社会」二者良性互动的格局。然而，像中国这样后发展国家现代化的变革过程中，国家能否在坚持自主的市民社会和契约性经济关系正常发展的过程中抑制自主的分利集团和分利化过程的恶性发展？由于中国改革开放以来，利益多元化、组织多样性迅速发展，乡镇政权、村庄等都是迅速成长的自主的分利集团，都在建构自主性空间。美国经济学家曼库尔·奥尔森认为，任何国家均有分利集团（distributional coalitions）的存在，否则便不会有相应的集体行动；分利集团有着特定的作用，即促进人们参加相关集体行动的利益。但在或是扩大蛋糕本身以增加集体分享的份额或是在蛋糕本身既定的前提下着力于扩大自己的份额，这样两条途径的选择中，分利集团通常会选择第二条途径。其原因很简单：增加蛋糕并非轻而易举，而且仍无法排除「搭便车」，因而对于分利集团来说，选择第二条途径才是最优的6。分利集团往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。分利集团的形成是由于市场发育的程度较低，市场吸纳从国家垂直控制下脱逸出来的资源的能力远不及享有传统特权的既得利益集团吸纳这些资源的能力，个人与政治势力利用其拥有的传统政治资源取得从国家控制中脱离出来的利益，并利用这种利益进一步坐大，形成新的势力范围，他们取得既得利益所花费的社会成本和代价远远小于自觉地运用市场机制来取得的平均利润。投机性、排他性和封闭性是分利集团的基本特点。

　　事实上，中国在对农村的新一轮的整合过程中，宗族械斗、警匪勾结、黑社会团伙、灰色社会群体也逐次出现；在某些地区，甚至已经出现集团性的武装抗拒法制的团伙；「诸侯」官员的奢糜腐败，地方保护主义，「上有政策，下有对策」已达到相当严重的程度，「软政权化」7现象严重影响到政府对社会生活的整合能力和行政能力；很多案例表明，愈来愈多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协，甚至是行政系统8。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题之严重，已经使人提出了更具有普遍意义的问题：到底是谁在统治国家9？